Le sanzioni secondo la legge 119/17

Le sanzioni per inadempienza all’obbligo vaccinale in riferimento alla legge 119/17

ma mi faccia il piacere

In modo del tutto analogo a come è successo per la sospensione dalla frequenza dei bimbi che frequentano i servizi e le scuole per l’infanzia (nidi e materne), l’erogazione delle sanzioni avviene talvolta in modo non conforme al dettato di legge, che prevede la conclusione dell’iter di recupero vaccinale con una diffida formale che contiene un termine perentorio per vaccinare, scaduto il quale si procede con la sanzione. In modo del tutto arbitrario infatti accade che l’azienda sanitaria indichi nella notifica (contestazione) in via del tutto generica che la mancata osservanza dell’obbligo è stata accertata “d’ufficio”. Questa modalità non è ammissibile se non esistono riscontri concreti del processo di diffida formale, riscontri che devono essere circostanziati e citati nella contestazione.
E’ opportuno quindi verificare per prima cosa questa evenienza, prima di procedere ad impostare gli eventuali ricorsi: detto questo, è quanto meno opportuno che da parte degli interessati, ci sia stata – a monte – una corretta azione di obiezione di coscienza attiva, premessa essenziale per una difesa efficace delle proprie istanze, soprattutto nei casi in cui l’erogazione della sanzione abbia invece seguito un percorso corretto e conforme al dettame legislativo, nell’alveo di quanto disposto dall’art. 4 della legge 689/81 (Cause di esclusione della responsabilità).

 

I riferimenti normativi principali a cui attenersi

La norma di riferimento per le sanzioni amministrative è la L. 689/81, in particolare quanto esposto agli artt.:
  • art. 14: Contestazione e notificazione. (…) Se non è avvenuta la contestazione immediata per tutte o per alcune delle persone indicate nel comma precedente, gli estremi della violazione debbono essere notificati agli interessati residenti nel territorio della Repubblica entro il termine di novanta giorni e a quelli residenti all’estero entro il termine di trecentosessanta giorni dall’accertamento (…)
    Quando gli atti relativi alla violazione sono trasmessi all’autorità competente con provvedimento dell’autorità giudiziaria, i termini di cui al comma precedente decorrono dalla data della ricezione … L’obbligazione di pagare la somma dovuta per la violazione si estingue per la persona nei cui confronti è stata omessa la notificazione nel termine prescritto (…);
  • art. 16: Pagamento in misura ridotta. È ammesso il pagamento di una somma in misura ridotta pari alla terza parte del massimo della sanzione prevista per la violazione commessa o, se più favorevole, al doppio del minimo della sanzione edittale, oltre alle spese del procedimento, entro il termine di sessanta giorni dalla contestazione immediata o, se questa non vi è stata, dalla notificazione degli estremi della violazione (…);
  • art. 18: Ordinanza-ingiunzione. Entro il termine di trenta giorni dalla data della contestazione o notificazione della violazione, gli interessati possono far pervenire all’autorità competente a ricevere il rapporto a norma dell’articolo 17 scritti difensivi e documenti e possono chiedere di essere sentiti dalla medesima autorità. L’autorità competente, sentiti gli interessati, ove questi ne abbiano fatto richiesta, ed esaminati i documenti inviati e gli argomenti esposti negli scritti difensivi, se ritiene fondato l’accertamento, determina, con ordinanza motivata, la somma dovuta per la violazione e ne ingiunge il pagamento, insieme con le spese, all’autore della violazione ed alle persone che vi sono obbligate solidalmente; altrimenti emette ordinanza motivata di archiviazione degli atti comunicandola integralmente all’organo che ha redatto il rapporto (…).
    Il pagamento è effettuato all’ufficio del registro o al diverso ufficio indicato nella ordinanza-ingiunzione, entro il termine di trenta giorni dalla notificazione di detto provvedimento, eseguita nelle forme previste dall’articolo 14; del pagamento e’ data comunicazione, entro il trentesimo giorno, a cura dell’ufficio che lo ha ricevuto, all’autorità che ha emesso l’ordinanza. Il termine per il pagamento è di sessanta giorni se l’interessato risiede all’estero. L’ordinanza-ingiunzione costituisce titolo esecutivo (…);
  • art. 22-bis: Competenza per il giudizio di opposizione. Salvo quanto previsto dai commi seguenti, l’opposizione di cui all’articolo 22 si propone davanti al Giudice di Pace (…).;
  • art. 28: Prescrizione. Il diritto a riscuotere le somme dovute per le violazioni indicate dalla presente legge si prescrive nel termine di cinque anni dal giorno in cui è stata commessa la violazione. L’interruzione della prescrizione è regolata dalle norme del codice civile;
  • se anche il Giudice di Pace darà ragione alla Azienda Sanitaria e se l’Azienda Sanitaria si è difesa con un legale (e non con un proprio funzionario interno) è possibile che si sia condannati anche al pagamento delle spese legali sostenute dall’Azienda Sanitaria. La sentenza del Giudice di Pace può essere appellata

 

Altre norme/artt. e documentazione di riferimento e possibili violazioni da considerarsi:
  • Violazione dell’art. 1 co. 2 D.L. 73/2017 come convertito in Legge 119/17. La norma testé citata recita che “l’avvenuta immunizzazione a seguito di malattia naturale, comprovata dalla notifica effettuata dal medico curante, ai sensi dell’articolo 1 del decreto del Ministro della Sanità 15 dicembre 1990, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 6 dell’8 gennaio 1991, ovvero dagli esiti dell’analisi sierologica, esonera dall’obbligo della relativa vaccinazione. Conseguentemente il soggetto immunizzato adempie all’obbligo vaccinale di cui al presente articolo, di norma e comunque nei limiti delle disponibilità del Servizio sanitario nazionale, con vaccini in formulazione monocomponente o combinata in cui sia assente l’antigene per la malattia infettiva per la quale sussiste immunizzazione”. Il che comporta, con tutta evidenza, che è diritto del soggetto che deve essere sottoposto a vaccinazione (in particolar modo se parzialmente vaccinato) verificare preventivamente, con oneri a carico del SSN come normativamente previsto, se si trova in uno stato di totale o parziale immunizzazione;
  • Violazione del dovere di informazione per la formazione di una adesione volontaria e consapevole alla vaccinazione. Violazione dell’art. 2 co. 1 D.L. 73/17 come convertito in Legge 119/17. Il comportamento tenuto dal Dipartimento di Prevenzione potrebbe violare in modo palese gli obblighi informativi che la L. 119/17 pone a carico del Ministero della Salute e delle Aziende Sanitarie Locali al fine di “promuovere un’adesione volontaria e consapevole alle vaccinazioni previste dal Piano nazionale di prevenzione vaccinale”. Infatti, a fronte di precise richieste informative rivolte dagli interessati l’azienda sanitaria competente o un suo delegato (pediatra di libera scelta o altra figura prevista in questi casi dall’organizzazione sanitaria locale) potrebbe non essere stata fornita e illustrata alcuna documentazione informativa (bugiardini, schede tecniche vaccinali, studi scientifici …), né offerta la possibilità di svolgere un colloquio informativo adeguato per chiarire i numerosi dubbi legati alla pratica vaccinale;
  • Violazione procedimento di contestazione dell’inadempimento dell’obbligo vaccinale. Violazione paragrafo 4 circolare n. 25233 dd. 16.08.17 del Ministero della Salute. Va sempre inviato agli interessati (nel caso di minore ai genitori e/o esercenti la responsabilità genitoriale) un primo invito scritto alla vaccinazione, corredato di materiale informativo. Nel caso di mancata risposta o adempimento dovrà essere inviato un secondo invito scritto con raccomandata A/R per un colloquio, al fine di comprendere le ragioni della mancata vaccinazione e fornire – eventualmente anche con il coinvolgimento del Pediatra di Libera Scelta o del Medico di Medicina Generale – una corretta informazione sull’obiettivo individuale e collettivo della pratica vaccinale e i rischi derivanti. Nell’ipotesi in cui, all’esito di tale seconda interlocuzione, non venga fatto somministrare il vaccino al minore, l’ASL contesta ai genitori l’inadempimento dell’obbligo vaccinale, con l’avvertimento che “se non dovessero far somministrare al minore il vaccino o iniziare/completare il ciclo entro il termine fissato dall’azienda sanitaria medesima, sarà loro comminata la sanzione amministrativa pecuniaria da euro cento a euro cinquecento”;
  • Circolare ministeriale (Min. Salute) 0025233-16/08/2017-DGPRE-DGPRE-P: è la famigerata “Circolare Guerra”, che segue di poche settimane la prima emessa allo scopo di fornire le indicazioni operative dell’applicazione della norma. Per tali scopi il regime ordinario prevede dei decreti attuativi di cui non si ha traccia per la legge 119/17. Viceversa, sono state emesse delle Circolari (svariate, per la verità, in rapida successione, sia a livello centrale che regionale, soprattutto per “interpretare” la norma sul versante degli accessi scolastici, autocertificazioni ecc.): sappiamo che le circolari non trovano posto fra le “fonti di diritto” e quindi non sono vincolanti né per il cittadino né per il giudice che viene chiamato ad emettere una sentenza nel merito. Detto questo, le uniche indicazioni operative date sulle sanzioni le troviamo in questo documento e in particolare al paragrafo 4 e la potete consultare all’indirizzo http://www.trovanorme.salute.gov.it/norme/renderNormsanPdf?anno=2017&codLeg=60282&parte=1%20&serie=null. Consultare questa circolare serve a verificare caso per caso la possibile congruità della sanzione riferita al contesto specifico.
In linea del tutto generale la presentazione di scritti difensivi a fronte della contestazione o notifica della violazione della norma (119/17) può essere fatta tecnicamente in autonomia, qualora ci sia la volontà e la minima competenza per farlo. Allo stesso modo, ancora in linea del tutto generale, sconsigliamo a chi non ha mai intrapreso un percorso di obiezione di coscienza attiva secondo le linee guida esposte dall’associazione scrivente (o abbia seguito percorsi analoghi in altri contesti) e non abbiano un minimo di dimestichezza con le norme citate ad intraprendere autonomamente questa azione.

Cose da fare se si riceve la sanzione e la si vuole contestare

La prima decisione da prendere è quindi se inviare o meno, entro il termine di trenta giorni dalla data della contestazione o notificazione della violazione, scritti difensivi e documenti attinenti all’autorità competente (in generale l’Azienda Sanitaria competente che ha inviato la sanzione) e chiedere di essere sentiti dalla medesima autorità.
L’altra decisione da prendersi contemporaneamente è quella di farlo in autonomia o affidarsi ad un legale: questa sarà sempre una decisione in capo al soggetto interessato, in qualità di singolo ovvero di esercente la responsabilità genitoriale e non può essere delegata a nessuno.
La verifica tecnica preliminare da farsi è relativa all’art. 14 della L. 689/81:
  • la contestazione è stata notificata entro i termini di legge?
    Se NO, si estingue l’obbligazione a pagare e questo diventa semplicemente il motivo principale del ricorso (scritto difensivo), da farsi entro i termini stabiliti (art. 18 o secondo quando stabilito nei termini esposti nella contestazione stessa). Il problema può essere semmai valutare correttamente questa evenienza e, in tal senso, è necessario avere la certezza del processo di notifica messo in atto. Come detto in premessa gli accertamenti cosiddetti “d’ufficio” non sono ammissibili se non sono corroborati da riscontri tangibili, ovvero atti formali come inviti perentori che siano stati disattesi senza alcuna replica da parte degli interessati.
    Pertanto, sulla base della vostra ricostruzione storica degli eventi – e soprattutto della corrispondenza – dovreste poter decidere se la contestazione ha un fondamento o meno. In ogni caso, se la circostanza che identifica la data di decorrenza dei 90 gg previsti dalla norma per la notifica della sanzione, non è esplicitata nella contestazione siamo di fronte ad una grave mancanza (se non altro di trasparenza) da parte dell’ente. Vi invitiamo quindi a controllare tutta la corrispondenza e la cronologia. E’ bene comunque accompagnare la contestazione della regolarità della notifica con le ragioni che hanno portato al percorso di obiezione, ribadendo la sostanziale mancanza di informazione adeguata e completa;
    Se SI, lo scritto difensivo va impostato esclusivamente sulle ragioni che hanno portato alla decisione di non aderire al protocollo vaccinale proposto (quantunque obbligatorio), e che afferiscono al percorso di obiezione attiva condotto.
Gli scritti difensivi, quindi, devono sempre contenere il “corpus difensivo” incentrato sulle motivazioni fondanti (generali e particolari) l’obiezione di coscienza attiva e le circostanze in cui essa si è sviluppata (cronologia della corrispondenza scritta, esiti dei colloqui informativi, ecc.).

Schema sintetico di uno scritto difensivo

Elenchiamo di seguito le parti caratterizzanti uno scritto difensivo, cercando di rimanere nella necessaria generalità a comprendere le situazioni tipiche:
  1. Introduzione: Indicazione dei nominativi del ricorrente o dei genitori ricorrenti in caso di esercizio della responsabilità genitoriale. Indicare il riferimento documentale del verbale dell’azienda sanitaria, data del verbale e data di notifica dello stesso, oltre all’oggetto del verbale;
  2. Esposizione dei fatti: l’esposizione dei fatti potrà essere sintetica o particolareggiata, a seconda dello stile dello scrivente. È consigliabile riassumere il caso e citare una sintetica cronologia dei fatti che potranno essere descritti in dettaglio da opportuni allegati (lettere raccomandate relative alla corrispondenza intercorsa, verbali di colloquio, memorie presentate dalla famiglia, eventuali certificazioni mediche attestanti possibili patologie o rischi collegati al protocollo vaccinale e quant’altro possa essere utile a descrivere il comportamento diligente e responsabile dell’interessato, ovvero della famiglia, tendente alla salvaguardia ai massimi livelli della salute, a prevenire ogni possibile reazione avversa alle vaccinazioni previste;
  3. Citazioni: a supporto della propria posizione e della preoccupazione nel sottoporre il soggetto interessato – senza alcuna garanzia – alle vaccinazioni richieste, citare le leggi in vigore nel nostro paese che prevedono indennizzi a favore dei soggetti danneggiati dalle vaccinazioni obbligatorie, L. 210/92 e L. 229/05. Nella fattispecie l’art. 7 della L. 210/92 prevede l’obbligo per le aziende sanitarie di predisporre progetti di informazione rivolti alla popolazione sull’uso dei vaccini, sui possibili rischi e complicanze, sui metodi di prevenzione;
  4. Precisazioni. Mettere in evidenza la mancanza di accertamenti preventivi di compatibilità e idoneità al protocollo vaccinale previsto (così come sarà emerso nella numerosa corrispondenza intercorsa …), azioni quanto meno idonee a mitigare rischi generali e specifici di complicanze e danni permanenti, così come si evince dalla numerosa letteratura scientifica disponibile e dai foglietti illustrativi che accompagnano i vaccini e/o le schede tecniche degli stessi;
  5. Conclusione: vista l’esposizione dei fatti e le successive considerazioni si deve ritenere che il comportamento del ricorrente, ovvero dei genitori ricorrenti in caso di esercizio della responsabilità genitoriale, evidenzi presa di coscienza e diligenza dei genitori incarna senza ombra di dubbio l’esclusione di responsabilità di cui all’art. 4 della Legge 24 novembre 1981 n. 689, avendo come unico scopo nel prendere le decisioni nel merito, quello di preservare la salute, escludendo tutti i possibili pregiudizi correlabili all’atto vaccinale;
  6. Infine verificare la sussistenza della nullità per inottemperanza alle prescrizioni ed ai termini di cui all’art. 14 L. 689/1981 e, nel caso, evidenziarlo.
  7. Terminazione. Richiedere per quanto esposto di disporre la revoca e/o l’archiviazione, e/o l’annullamento del Verbale, unitamente alla richiesta di essere sentiti dall’Autorità competente (art. 18 co. 2 L. 689/81) ad irrogare la sanzione amministrativa.

Nota Bene. La richiesta di essere auditi dall’organo accertatore della ASL è di estrema importanza poiché in caso di mancata convocazione l’Azienda Sanitaria commette una violazione procedurale e invalidare tutto l’iter sanzionatorio. Senza la convocazione l’organo di riesame non può prendere una decisione sulla conferma della sanzione: i tempi di convocazione possono essere molto lunghi (anche più di un anno).
Ad ulteriore supporto vi indichiamo quella che potrebbe essere la formulazione tecnica di terminazione, inserendo opportunamente i dati precisi di riferimento:

 

CHIEDE

che la l’Azienda Sanitaria … (o altra denominazione utilizzata dall’Autorità competente) … voglia disporre l’archiviazione e/o l’annullamento e/o la revoca del verbale di accertamento di illecito amministrativo n.del gg.mm.aaaa, notificata in data gg.mm.aaaa, per le ragioni esposte nella suestesa narrativa, previa audizione ex art. 18 co. 2 Legge 689/1981.”


Raccomandazioni

E’ necessario che ognuno esamini coscienziosamente la propria situazione e comprenda in autonomia se è il caso o meno di procedere con un ricorso. Inoltre, i referenti territoriali, in quanto volontari, non potranno mai sostituirsi all’azione di un professionista (un legale) nella valutazione dei vostri casi (o correggere le vostre bozze, approvare i vostri scritti e altro ancora) e/o nella consulenza tecnico-professionale sull’opportunità o meno di procedere, per ovvie ragioni di competenze/responsabilità.
Lo stesso tipo di valutazione preliminare va fatta anche nel caso ci si avvalga di un legale, anche per permettere a questi di procedere speditamente senza dover esaminare corpose documentazioni, ovvero constatare comunque l’insussistenza di condizioni minime per procedere.

Sommario dei passaggi cruciali

  1. Valutare in autonomia se procedere o meno o sottoporre la contestazione dell’inadempimento al proprio legale di fiducia per arrivare ad una decisione congiunta;
  2. Presentare gli scritti difensivi (nel caso concordati con un legale di fiducia) avverso la contestazione di inadempimento all’organo competente della propria ASL, seguendo le indicazioni presenti nella contestazione, entro 30 giorni dalla ricezione della stessa;
  3. Negli scritti difensivi deve essere inserita la richiesta di audizione all’Azienda Sanitaria; ciò comporta che, prima di prendere una qualsivoglia decisione, l’Azienda Sanitaria è OBBLIGATA a convocarci e sentire le nostre ragioni;
  4. Nel caso (molto probabile) che l’Azienda Sanitaria confermi la sanzione, sarà ingiunta la sanzione amministrativa pecuniaria (fino a un massimo di € 500,00). Avverso quest’ultimo provvedimento è possibile ricorrere al Giudice di Pace, davanti al quale è ammesso difendersi personalmente nei procedimenti di valore inferiore a € 1.100,00. In ogni caso va svolta una difesa tecnica e, pertanto, è consigliabile rivolgersi – per questa fase – ad un legale di fiducia, sia per evitare errori, sia perché i giudici tendono a dare minore considerazione verso i ricorsi autogestiti. In tutti i casi ci sono le spese relative al versamento del contributo unificato (€ 43,00). Il costo complessivo dell’operazione si può aggirare sugli 800 Euro circa;
  5. Se anche il Giudice di Pace darà ragione alla Azienda Sanitaria e se l’Azienda Sanitaria si è difesa con un legale (e non con un proprio funzionario interno) è possibile che si sia condannati anche al pagamento delle spese legali sostenute dall’Azienda Sanitaria. Avverso la sentenza del Giudice di Pace si può ricorrere solo in Cassazione. Ovviamente in questo caso i costi aumentano, pur in modo non rilevante visto l’importo del contendere (il valore massimo della sanzione, 500 Euro); il ricorso in Cassazione va valutato con attenzione insieme al proprio legale di fiducia.
  6. Cosa succede se si paga la sanzione senza ricorrere; secondo la Circolare Ministeriale (Min. Salute) 0025233-16/08/2017-DGPRE-DGPRE-P il pagamento della sanzione “estingue l’obbligo”. Tuttavia, non è chiaro se e come potranno essere notificate ulteriori sanzioni negli anni a venire per nuovi cicli vaccinali previsti nell’ambito delle vaccinazioni obbligatorie (inclusi i richiami). Non sono ammissibili invece sanzioni ripetute sullo stesso ciclo vaccinale o rinnovate di anno in anno. Inoltre, se il tetto massimo è di 500 euro andrebbe chiarito quale è il meccanismo di calcolo dell’importo irrogato. Pagando la sanzione si rinuncia a portare il proprio percorso di obiezione fino all’ultimo atto giuridico possibile, soprattutto si rinuncia ad un giudizio di una parte terza (il Giudice di Pace) che potrebbe riconoscere la sostenibilità delle nostre istanze. Non sono previste dalla norma altre procedure (segnalazioni al Tribunale dei minori ecc.);
  7. Cosa succede se si perde davanti al Giudice di Pace (o in Cassazione): vale tutto quanto esposto al punto precedente. Il contro di questa azione è ovviamente l’impegno economico, ben superiore all’importo della sanzione;