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SANZIONE DI 100 EURO PER INOSSERVANZA OBBLIGO VACCINALE: COME DIFENDERSI

14 Dicembre 2022

 

È noto che la Commissione Giustizia del Senato ha accolto un emendamento al disegno di legge di conversione del decreto-legge n. 162 del 2022 (c.d. decreto rave) che stabilisce la sospensione delle attività e dei procedimenti di irrogazione della controversa sanzione di 100 euro per inosservanza dell’obbligo vaccinale dalla data di entrata in vigore della disposizione e fino al 30 giugno 2023.

L’emendamento potrà essere in vigore con l’approvazione definitiva della legge di conversione.

I cittadini che nel frattempo ricevono la notifica di avviso di addebito di 100 euro (avente valore di titolo esecutivo) con cui è comminata la sanzione amministrativa riferita all’inosservanza dell’obbligo vaccinale per la prevenzione da Sars-CoV-2, chiaramente, non beneficiano di tale proroga.

Se intenzionati a opporsi avverso la sanzione (ce lo auspichiamo), devono procedere al ricorso.

La nostra Associazione si è rivolta all'’Avv. Alessandro Gaetani del Foro di Parma per ricevere una consulenza in merito al regime delle opposizioni e mette a disposizione il suo parere con il quale intende chiarire:

-  il panorama normativo e i presupposti (soggettivo e oggettivo) di applicazione della sanzione;
-  l’interpretazione sul regime delle opposizioni
-  le indicazioni operative per l’opposizione avverso l’avviso di addebito contenente l’irrogazione della sanzione pecuniaria di € 100,00

Riguardo ai presupposti oggettivi (cfr. Art. 4-sexies, Sanzioni pecuniarie), ricordiamo che secondo le circolari ministeriali l'aver contratto la malattia è motivo di differimento dalla vaccinazione dai 6 ai 12 mesi.

A breve seguirà la pubblicazione di un facsimile di ricorso (da personalizzare in base al caso specifico) e di un fascicolo a contenuto tecnico scientifico a supporto delle memorie difensive.


CRITERI INTERPETATIVI E LINEE GUIDA

LA SANZIONE PECUNIARIA DI CENTO EURO EX ART. 4 SEXIES D.L. 44/2021
RIMEDI E PROCEDURE PER L’OPPOSIZIONE 

 

PANORAMA NORMATIVO

L’art. 4 sexies del D.L. 44/2021, nel testo modificato dal D.L. 1/2022 ed attualmente in vigore, prevede l’applicazione della sanzione amministrativa pecuniaria di € 100,00 per inosservanza dell’obbligo vaccinale Covid-19, sulla base di un duplice presupposto: uno soggettivo e l’altro oggettivo.

Presupposto soggettivo

La sanzione si applica a:

  1. Soggetti esercenti le professioni sanitarie ed operatori di interesse sanitario, soggetti impiegati in strutture sanitarie, residenziali, socio-assistenziali e socio sanitarie, soggetti appartenenti al personale della scuola, del comparto difesa, sicurezza e soccorso pubblico, della polizia locale, degli organismi di cui alla legge 3 agosto 2007, n. 124, dell'Agenzia per la cybersicurezza nazionale, degli istituti penitenziari, delle università, delle istituzioni di alta formazione artistica, musicale e coreutica e degli istituti tecnici superiori, nonché dei Corpi forestali delle regioni a statuto speciale;
  2. Soggetti ultracinquantenni.

Presupposto oggettivo

La sanzione si applica in caso di:

  1. mancato inizio del ciclo vaccinale primario entro il 15.06.2022;
  2. mancato completamento del ciclo vaccinale primario con seconda dose a decorrere dal 01.02.2022;
  3. mancata somministrazione della terza dose di richiamo a decorrere dal 01.02.2022 neanche oltre il termine di validità della certificazione verde Covid-19;
  4. assenza di cause di rinvio o di esenzione.

La sanzione è irrogata dal Ministero della Salute per il tramite della Agenzia delle Entrate Riscossione entro il termine di 270 giorni decorrenti dalla conclusione del procedimento amministrativo previsto dall’Art. 4 sexies, commi 4 e 5, D.L. 44/2021 (e finalizzato all’accertamento, in eventuale contraddittorio dell’interessato, della sussistenza della violazione sotto il profilo soggettivo ed oggettivo).

Per espressa disposizione dell’Art. 4 sexies, comma 6, D.L. 44/2021 la sanzione viene comminata mediante la notifica all’interessato di un avviso di addebito avente valore di titolo esecutivo.

Il citato comma 6 contiene al suo interno alcune importanti specificazioni:

  1. l’espressa “deroga alle disposizioni contenute nella legge 24 novembre 1981, n. 689”: per l’effetto, dunque, non si applicano, nei limiti di quanto più oltre precisato, le disposizioni della legge fondamentale in materia di sanzioni amministrative;
  2. la notifica dell’avviso di addebito avente valore di titolo esecutivo è notificato “ai sensi dell’articolo 26 del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602”: si applicano quindi le stese disposizioni per la notifica delle cartelle esattoriali;
  3. "Si applicano, in quanto compatibili, le disposizioni dell’articolo 30 del decreto legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122”: quindi si applicano, se ed in quanto compatibili, le norme che regolano le procedure di riscossione previste per i debiti nei confronti dell’INPS.

 

REGIME DELLE OPPOSIZIONI – INTERPRETAZIONE LETTERALE E SISTEMATICA

Alle opposizioni il D.L. 44/2021 dedica unicamente il comma 7 dell’Art. 4 sexies, che così recita: “In caso di opposizione alla sanzione contenuta nell’avviso di cui al comma 6 resta ferma la competenza del Giudice di Pace e l’Avvocatura dello Stato assume il patrocinio dell’Agenzia delle Entrate Riscossione, passivamente legittimata”.

Dalla norma si ricava che:

  1. l’opposizione giudiziale avverso la sanzione pecuniaria è prevista ed è ammissibile;
  2. la competenza a decidere dell’opposizione appartiene al Giudice di Pace;
  3. l’opposizione si propone contro l’Agenzia delle Entrate Riscossione;
  4. l’Agenzia delle Entrate Riscossione è rappresentata e difesa in seno al giudizio di opposizione dall’Avvocatura dello Stato.

Per individuare, però, in concreto quale sia lo strumento di reazione e quindi come proporre l’effettiva opposizione avverso la sanzione di € 100,00 contenuta nell’avviso di addebito avente valore di titolo esecutivo, occorre svolgere una serie di considerazioni sistematiche e di stretta interpretazione letterale delle norme testé citate.

Vale la pena innanzitutto riportare integralmente la formulazione testuale dell’Art. 4 sexies, comma 6, D.L., ai sensi del quale: “L’Agenzia delle Entrate Riscossione, nel caso in cui l’Azienda sanitaria locale competente non confermi l’insussistenza dell’obbligo vaccinale, ovvero l’impossibilità di adempiervi, di cui al comma 4, provvede, in deroga alle disposizioni contenute nella legge 24 novembre 1981, n. 689, e mediante la notifica, ai sensi dell'articolo 26 del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602, entro duecentosettanta giorni dalla relativa trasmissione, di un avviso di addebito, con valore di titolo esecutivo. Si applicano, in quanto compatibili, le disposizioni dell’articolo 30 del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122”.

Occorre a questo punto scomporre la norma nei suoi vari segmenti:

  1. “L’Agenzia delle Entrate Riscossione”: è evidentemente il soggetto che concretamente procede all’irrogazione della sanzione;
  2. “nel caso in cui l’Azienda sanitaria locale competente non confermi l’insussistenza dell’obbligo vaccinale, ovvero l’impossibilità di adempiervi, di cui al comma 4”: si tratta del presupposto costitutivo della fattispecie sanzionatoria, rappresentata dai presupposti soggettivi e oggettivi per l’applicabilità della sanzione come individuati in epigrafe ed accertati all’esito del procedimento amministrativo descritto dai precedenti commi 4 e 5 del medesimo Art. 4 sexies del D.L. 44/2021;
  3. “provvede, in deroga alle disposizioni contenute nella legge 24 novembre 1981, n. 689”: si tratta dell’inciso più importante, trattandosi della parte della norma che ha indotto molti commentatori a sostenere che il rimedio dell’opposizione giudiziale sarebbe svincolato dalle norme procedurali previste dalla Legge 689/1981, come più oltre si argomenterà diffusamente. La norma, che prevede la “deroga”, in realtà è riferita esclusivamente al procedimento di irrogazione della sanzione, sotto molteplici profili, per esempio:
    1.  la deroga all’art. 13 della Legge 689/1981, derivante dal fatto che l’ente pubblico che “provvede” all’irrogazione della sanzione non è il Ministero della Salute, cui spetta l’accertamento sostanziale della violazione, bensì l’Agenzia delle Entrate Riscossione;
    2. la deroga derivante dal fatto che la sanzione è fissa e predeterminata in € 100,00, diversamente da quanto disposto dagli Artt. 10 e 11 della Legge 689/81 a norma dei quali le sanzioni pecuniarie prevedono un minimo edittale ed un massimo comminabile (principio di proporzionalità) anche in relazione alla gravità della colpa e delle condizioni economiche dell’interessato. Di questo aspetto Vi è anche traccia nei lavori parlamentari dell’iter di conversione in Legge del D.L. 1/2022 di modifica della Legge 76/2021 di conversione del D.L. 44/2021, nei quali sono richiamati altri precedenti legislativi di deroga al principio della proporzionalità della sanzione previsto dalla Legge 689/1981.
    3. la deroga al principio di immediata contestazione ovvero alle alternative modalità di notificazione entro 90 giorni previsti dall’Art. 14 della Legge 689/1981;
    4. la deroga al beneficio del pagamento in misura ridotta di cui all’Art. 16 della Legge 689/1981;
    5. la deroga all’obbligo del rapporto di cui all’Art. 17 della Legge 689/1981;
    6. la deroga alla regola della possibilità di presentare scritti difensivi di cui all’Art. 18 della Legge 689/1981;
    7. la deroga alla regola della comminazione effettiva della sanzione mediante ordinanza-ingiunzione, oppure dell’alternativa ed opposta ordinanza di archiviazione, come disciplinate dall’Art. 18 della Legge 689/1981;
  4. “e mediante la notifica, ai sensi dell'articolo 26 del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602”: si tratta dell’inciso con il quale, ad ulteriore deroga dell’Art. 14 della Legge 689/1981, si dispone che la notifica della sanzione è effettuata a cura dell’ufficiale della riscossione, eventualmente anche a mezzo posta oppure o a mezzo PEC, e con le stesse modalità di notificazione delle cartelle di pagamento;
  5. “entro duecentosettanta giorni dalla relativa trasmissione”: si tratta del termine entro il quale deve avvenire la notificazione della sanzione. Esso costituisce deroga all’Art. 14 della Legge 689/1981 che prevede invece un termine inferiore e pari a 90 giorni; costituisce, altresì, sotto altro profilo, deroga all’Art. 28 della Legge 689/1981 che prevede un termine di prescrizione quinquennale per la riscossione e dunque uno speculare termine di 5 anni per l’adozione dell’ordinanza-ingiunzione;
  6. “di un avviso di addebito, con valore di titolo esecutivo”: è l’atto che contiene la materiale comminazione della sanzione. Si tratta di uno strumento giuridico mutuato dalle norme speciali che conferiscono all’INPS il diritto di procedere esecutivamente con uno speciale titolo esecutivo.
  7. “Si applicano, in quanto compatibili, le disposizioni dell’articolo 30 del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122”: è la conferma di quanto detto al punto che precede. L’Art. 30 in questione disciplina, infatti, i requisiti di forma e di contenuto che deve possedere l’avviso di addebito INPS per essere valido ed efficace, null’altro.

E’ a questo punto ragionevole affermare che da nessuna parte dell’articolato normativo in commento vi sia una deroga alle norme generali che disciplinano i rimedi giurisdizionali contro le sanzioni pecuniarie.

Prova ne sia la formulazione letterale del comma 7 dell’Art. 4 sexies, unica norma dedicata all’opposizione giudiziale, che testualmente recita: “In caso di opposizione alla sanzione contenuta nell’avviso di cui al comma 6 resta ferma la competenza del Giudice di Pace e l’Avvocatura dello Stato assume il patrocinio dell’Agenzia delle Entrate Riscossione, passivamente legittimata”.

Anche in questo caso torna sicuramente utile ripetere l’esercizio di scomposizione della norma:

  1. "In caso di opposizione alla sanzione contenuta nell’avviso di cui al comma 6”: la disposizione conferma l’assunto che la sanzione è irrogata con lo speciale strumento dell’avviso di addebito mutuato dalla normativa dei recuperi coattivi dell’INPS. Essa conferma, altresì, che l’avviso di addebito è opponibile, quindi contestabile per via giudiziaria;
  2. “resta ferma la competenza del Giudice di Pace”: è proprio questa la parte della norma che conferma l’applicabilità del regime delle opposizioni previste dall’Art. 22 bis della Legge 689/1981 e, per effetto del testuale rinvio in esso contenuto, alle disposizioni previste dall’Art. 6 del D.Lgs. 1 settembre 2011, n. 150 che disciplinano le opposizioni avverso le ordinanze-ingiunzioni. Detta ultima norma, infatti, prevede che l’opposizione si proponga entro 30 giorni con ricorso avanti al Giudice di Pace. Da qui la ratio del fraseggio “resta ferma”, che presuppone, lessicalmente, la già prevista competenza generale del Giudice di Pace, la quale non muta e quindi resta ferma ancorché le nuove norme sostituiscano il provvedimento irrogativo tradizionale dell’ordinanza-ingiunzione con lo speciale avviso di addebito (e, quindi, a monte, con il diverso e speciale procedimento con il quale si giunge ad irrogare la sanzione stessa).
  3. “e l’Avvocatura dello Stato assume il patrocinio dell’Agenzia delle Entrate Riscossione, passivamente legittimata”: la norma individua il soggetto passivo contro il quale proporre l’opposizione nell’Agenzia delle Entrate Riscossione, che sarà rappresentata e difesa in seno al giudizio dall’Avvocatura dello Stato. La norma è tecnicamente una deroga a quanto disposto dall’Art. 6 del D.Lgs. 150/2011 come richiamato dall’Art. 22 bis del Legge 689/1981, che consente ordinariamente all’amministrazione opposta di presenziare in giudizio tramite propri funzionari delegati, con l’evidente intento, da un lato, di non sovraccaricare le Direzioni territoriali dell’Agenzia delle Entrate Riscossione e, dall’altro, di dotare l’amministrazione di una difesa qualificata.

 

CONCLUSIONI

Dalla disamina sin qui condotta si evince, a parere di chi scrive, che l’opposizione avverso l’avviso di addebito contenente l’irrogazione della sanzione pecuniaria di € 100,00 si proponga con ricorso da depositare entro 30 giorni avanti alla cancelleria del Giudice di Pace del luogo di residenza anagrafica del destinatario della notifica da parte dell’Agenzia delle Entrate Riscossione.
A tale conclusione conduce l’interpretazione letterale e sistematica delle disposizioni in commento, dalle quali si evince come il legislatore abbia introdotto uno speciale strumento sanzionatorio, che resta speciale e derogatorio delle norme generali nella sola fase di formazione del titolo in seno all’amministrazione; il titolo, una volta formato, soggiace invece agli ordinari strumenti di opposizione nel caso di sua contestazione, cioè nella fase del controllo giudiziario.
Richiami normativi:

  1. la forma del ricorso entro il termine perentorio di 30 giorni è prescritta dall’Art. 6, comma 6, del D.Lgs. 150/2011 come richiamato dall’Art. 22 bis del Legge 689/1981;
  2. la competenza del Giudice di Pace è prevista anche dall’Art. 4 sexies, comma 7, del D.L. 44/2021 oltre che dall’Art. 6, comma 6, del D.Lgs. 150/2011 come richiamato dall’Art. 22 bis del Legge 689/1981.

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INDICAZIONI OPERATIVE RICORSO IN OPPOSIZIONE ALLA SANZIONE AMMINISTRATIVA DI EURO 100,00 AL GIUDICE DI PACE

Per le indicazioni operative vedi
https://www.comilva.org/fai-valere-le-tue-ragioni/obiezione-di-coscienza-covid19/Opposizione-alla-sanzione-amministrativa

CC

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